Miten kehittää lainvalmistelua

Valtioneuvoston oikeuskansleri julkaisi Oikeuskanslerin kertomuksen edelliseltä vuodelta eduskunnan täysistunnossa keskiviikkona kolme päivää sitten.

Kertomuksessa sivulla 41 on kuva, joka kertoo oikeuskanslerin hallituksen tekemiin lakiesityksiin kohdistamasta valvonnasta, eli lausunnoista ja tarkastuksista. Järjestyksessä neuvonta, lausunto, ennakkotarkastus, tarkastus. Oikeuskanslerin tekemä valvonta sisältää lakiehdotukseen kohdistuvaa neuvontaa, lausuntoa ja tarkastusta neljässä eri vaiheessa. Valtiosäännön eli perustuslain mukaan oikeuskanslerin tekemä valvonta on hallituksen tekemien esitysten perustuslainmukaisuuden valvontaa.  Valmisteluvaiheessa kukin lakiesitys käy oikeuskanslerin pöydällä kahdesta neljään kertaa, jopa useammin.

Oikeuskanslerin suorittamasta valvonnasta huolimatta käytännössä jatkuvasti on tullut eduskuntakäsittelyn valiokuntavaiheeseen lakiesityksiä, jotka perustuslakivaliokunta on todennut yhdeltä tai useammalta osaltaan perustuslainvastaiseksi. 

Sote-lainsäädäntö on tästä ollut näkyvin esimerkki. Ja hyvin moni muukin lakiesitys on kokenut aivan saman kohtalon.

Vaalikaudella 2011-2015 hallitus valmisteli silloista sote-lakipakettia neljä vuotta, ja lopulta perustuslakivaliokunta totesi sen olevan aivan ratkaisevalta osaltaan, eli rahoitusjärjestelyn osalta, perustuslain vastainen. Lakipaketin eri lait olivat käyneet oikeuskanslerilla lausunnolla ja tarkastettavana useita kertoja. Satojen virkamiesten ja asiantuntijoiden tekemä työ meni käytännössä hukkaan, se ei tuottanut valmista ja sovellettavaa lainsäädäntöä. Tuloksettomasta työstä veronmaksajille koitunut kustannut oli satoja miljoonia euroja. 

Seuraavan hallituksen vaalikaudella 2015-2019 valmistelema sote-uudistus myös osoittautui pitkän valmistelun jälkeen monilta ratkaisevilta osiltaan perustuslain vastaiseksi. Kahden vuoden valmistelun jälkeen kesäkuussa 2017 perustuslakivaliokunta löysi valinnanvapauden lakikokonaisuudesta yli kaksikymmentä perustuslan vastaista kohtaa. Hallituksen tekemän vuoden mittaisen jatkovalmistelun jälkeen toukokuussa 2018 perustuslakivaliokunta löysi paketista vielä toistakymmentä perustuslainvastaista kohtaa. Hallitus otti lait jälleen valmisteluusa ja edelleen muutti esitystä. Helmikuussa 2019 seuraavassa perustuslakivaliokunnan lausunnossa valiokunta näki vielä useita perustuslainvastaisuuksia ja ongelmallisia kohtia. Tähän mennessä sote-paketin lait olivat käyneet oikeuskanslerin ennakkoon tarkastettavana jo kymmeniä kertoja.  Sosiaali- ja terveysvaliokunta ei kyennyt enää lakiesitystä muuttamaan, ja tilanne johti lopulta hallituksen eronpyyntöön. 

Satojen virkamiesten tekemä lainvalmistelutyö osoittautui tuloksettomaksi, ja tehty työ meni käytännössä kokonaan hukkaan. Hallituksen tavoite jäi toteutumatta.

Valmisteluaineistosta ja raporteista ja lausunnoista koostuva tuhansien arkkien paperipino kunkin valiokuntajäsenen edessä oli kasvanut vähitellen niin korkeaksi, että valiokuntajäsen oli vaarassa kadota paperipinojen taakse. Eduskunnan vahtimestarit kärräsivät paaleja lopulta paperinkeräykseen. Epäonnistuneen sotevalmistelun hinta veronmaksajille oli noin 700 miljoonaa euroa.

Minkä vuoksi lakiesitykset voivat olla monilta ja ratkaisevilta osiltaan perustuslain vastaisia vielä esitykseen kohdistuvien lukuisten oikeuskanslerin suorittamien tarkastusten ja lausuntojen jälkeenkin. 

Tuorein esimerkki lakiesityksen valmisteluun kohdistuvan ennakkovalvonnan epäonnistumisesta

on kuluvalta viikolta.

Liikenneministeriö valmisteli vuonna 2017 kevytautolakia, eli nopeusrajoitettuja autoja koskevaa lakia. Hallitus valmisteli lakiesitystä tammikuusta 2018 lähtien, 

ja eduskunta lopulta hyväksyi sen joulukuussa 2018. Presidentti hyväksyi lain 

18.1.2018.

Euroopan unionin komissio antoi loppuvuonna 2018 huomautuksen sanoen lain olevan EU-oikeuden vastainen. Hallitus valmisteli vielä kevytautoja koskevan asetuksen antamansa lain jatkoksi.

EU:n komissio antoi toisen huomautuksen 

1.8.2019.

Eduskunta joutuu nyt toisella lailla kumoamaan kevytautolain, tai estämään sen voimaantulon.

EU-oikeuden asiantuntija lausui eilen haastattelussaan, että kevytautolaki on aivan selkeästi ja yksiselitteisesti alusta lähtien ollut EU-oikeuden vastainen. 

On aivan oikein kysyä, minkä vuoksi tämä asia ei tullut ilmi oikeuskanslerin suorittamassa ennakkovalvonnassa ja tarkastuksessa jo lakiesityksen valmisteluvaiheessa.

Suomalaisessa järjestelmässä lakiesitysten viimekätinen perustuslainmukaisuuden valvonta tapahtuu perustuslakivaliokunnassa. Sen on annettava lausunto lakiesityksen perustuslainmukaisuudesta asianomaiselle substanssivaliokunnalle. 

Perustuslakivaliokunta koostuu kansanedustajista. Näiden lisäksi valiokuntaan kuuluu esiteleviä ja valmistelevia virkamiehiä. Lausuntoaan varten perustuslakivaliokunta kuulee valtiosääntöasiantuntijoita, ja pyytää heiltä lausunot. Perustuslakivaliokunnan kanta seuraa käytännössä aina valiokunnan kuulemien valtiosääntöasiantuntijoiden kantaa. Poikkeuksia ei ole. 

Nykyisin voimassaoleva lainsäädäntö on vuosien saatossa muotoutunut niin monimutkaiseksi, että käytännössä oikeuskanleri yksinään ja muun työn ohessa lakiesityksen valmisteluvaiheessa ei enää pysty riittävällä varmuudella kertomaan, onko yksittyäinen laki tai lainkohta perustuslainmukainen vai ei. Sama koskee myös suhdetta EU-oikeuteen ja kansainvälisiin sopimuksiin.

Toimivana lääkkeenä tuohon voi olla oikeuskansleri-instituution lisäresursointi.

Perustuslakivaliokunnan pysyvien valtiosääntöasiantuntijoiden kanta kuhunkin lakiesitykseen tulisi saada myös osaksi lainvalmisteluprosessia jo valmistelun varhaisvaiheessa.

Myös virkamiehille suunnattua lainvalmistelukoulutusta tulisi voida kehittää.

Voimassa oleva perustuslaki sisältää tarkkarajaista ja täsmällistä normeerausta. 

Yhteiskunnallisen elämän kenttä on Suomessa perustuslain säädöksin normeraattu niin täyteen, että sieltä on hyvin työlästä löytää

jalansijaa yhteiskunnallisia uudistuksia koskevalle lainsäädännölle siten, että laki olisi perustuslainmukainen ja täyttäisi samalla hallituspuolueiden uudistukselle asettamat poliittiset tavoitteet. Käytäntö on tämän osoittanut. 

Suomi on implementoinut peruslain tasolla  myös kansainvälisiä sopimuksia osaksi lainsäädäntöän, kun muualla maailmassa se tehdään tavanomaisen lain keinoin. Tähän otti vasta myös kantaa eduskunnan entinen pääsihteeri Seppo Tiitinen.

Valtiosääntöä voidaan tarkastella sen muutettavuuden näkökulmasta asteikolla joustava-jäykkä.

Valtisääntöoikeudellisessa kansainvälisessä vertailussa Suomen nykyinen perustuslaki on hyvin jäykkä, eli sen muuttamisen määräenemmistösäännökset on viritetty korkealle. Rima perustuslain muuttamiseen on korkealla, ja nykyisen perustuslain aikana valtiosääntöasiantuntijat ovat suhtautuneet hyvin nihkeästi poikkeuslaki-insitituution käyttämiseen.

Yhteiskunta muuttuu, ja hallitusten on kuitenkin tehtävä yhteiskunnallisia uudistuksia, jotka lainsäädännöllä saatetaan voimaan.

Nykyisin näyttää tulleen käytännöksi, että aloittaessaa työnsä kukin uusi hallitus laittaa ensi töikseen tulille jonkun suuren yhteiskunnallisen uudistuksen. Valmistelevien virkamiesten armeija teroittaa kynänsä ja ryhtyy työhön. Paperipino alkaa kasvamaan. Viimein sitten erilaisten välivaiheiden, mutkien ja korjausliikkeiden ja monien valiokuntakäsitteyjen jälkeen vaalikauden lopulla perustuslakivaliokunta toteaa jo ties monettako kertaa uudistuslakien perustuslainvastaisuuden. Seurauksena hallitusyhteistyö kriisiytyy ja mahdollisesti johtaa jopa hallituksen eroon. Vahtimestarit hakevat rullakot esiin, paperinkeräyskontit täyttyvät. 
Oikeuskansleri alkaa syyllistämään lainvalmistelijoita heikosta lainvalmistelun tasosta, vaikka hän on itse olleellinen osa sitä organisaatiota, lainvalmistelun neuvonantaja ja valvoja. Ja oikeuskansleri muistaa samalla syyllistää myös poliitikoita yhteiskunnallisten uudistusten yrittämisestä, vaikka se on poliitikkojen tehtävä, ja uudistuksille on kiistaton tarve.

Vaikka uudistuksen ja lakien valmistelu on epäonnistunut, ainoa tyytyväinen osapuoli tilanteessa voi olla virkamiesten armeija. Sillä on kulunut taas neljä vuotta virkatyössä, se on voinut tuntea itsensä tarpeelliseksi, säännöllinen palkka on juossut ja työ on mukavaa sisätyötä, ikälisät karttuvat ja eläkekin on taas vähän lähempänä. Virkamiehet ovat tehneet oman työnsä ja oman osansa hyvin. Kun vaalien jälkeen seuraava hallitus astuu tehtäväänsä, se kirjoittaa uuden kunnianhimoisen ohjelman, ja peli jatkuu taas uudelle kierrokselle.

On aivan kohtuullista asettaa lainvalmistelulle tehokkuuden paranemisen vaatimus. On huomattava, että lainvalmistelu on virkamiestyötä, ja se on irrallaan poliittisesta prosessista.

Demokraattisessa poliittisessa prosessissa saavutetaan asoiden käsittelyn ja päätösten legitiimiys. Poliittinen prosessi on osallistava ja monine vaiheineen ja neuvotteluineen ja kompromisseineen se on hidaskin. Demokraattista poliittista prosessia voidaan sanoa myös tehottomaksi, mutta se on järjestelmän legitiimiyden hyväksyttävä hinta.

Poliittista päätöksen jälkeen seuraavalta lainvalmisteluprosesilta voidaan kuitenkin odottaa tehokkuutta. Päätös on saanut legitiimisyyden poliittisessa prosessissa. Lainvalmisteluprosessi legalisoi sen minkä poliittinen prosessi on legitmoinut.

Lainvalmistelun  tehtävä on muuttaa päätös hyväksi, toimivaksi ja riittävän selkeätulkintaiseksi normistoksi, joka on sovussa perustuslain kanssa. Lainvalmistelu on enemmän tekniikkaa, ja siinä kohtaa ei enää käydä neuvotteluja päätöksestä ja sen sisällöstä. Valmistelulta voidaan edellyttää kohtuullista tehokkuutta.

Lainvalmistelu seuraa heti poliittista päätöstä, mutta se on kuitenkin luonteeltaan erilainen. Siitä johtuen lainvalmistelu ei voi siipeillä poliittisen prosessin rinnalla saman sateenvarjon alla vakuuttelemassa itselleen ja muille tehokkuuden mittareiden täydellistä soveltumattomuuttaa sen toimintaan. 

Kun tehokkuuden pullonkaula on lainvalmistelun esitysten ennakollinen perustuslainmukaisuuden varmistaminen, juuri sitä täytyy voida parantaa ja kehittää.

On tärkeä muistaa, että raha jota julkinen hallinto työhönsä käyttää ei ole virkamiesten rahaa tai valtion rahaa tai poliitikkojen rahaa, se on veronmaksajien rahaa. Sitä rahaa täytyy kohdella kunnioituksella ja käyttää viisaudella.

70 vuotta Kemin kapinasta - on jo totuuden aika

Kemin elokuussa 1949 tapahtuneen kapinan vuosipäivä on taas ollut. Poliittinen vasen laita on vuosipäivän tilaisuudessa taas kerran perusteettomasti syylllistänyt poliisia vahingoista, jotka äärivasemmisto kapinan yhteydessä aiheutti.

Mielenosoituspäivän tapahtumiin liittyviä virallisia asiakirjoja, pöytäkirjoja ja mukana olleiden kertomuksia lukemalla saa kyllä aivan erilaisen kuvan tapahtumien kulusta kuin vasemmistoliiton puhuja tapauksen muistomerkillä esitti.

Kemi Oy: puunkäsittelijöiden palkat olivat laskeneet työnantajan yksipuolisella ilmoituksella.

Kemijokisuun erottelutyömaan työntekijöiden huoli omista saavutetuista palkoistaan oli ymmärrettävä. He puolustivat saavutettua palkkatasoaan, jota työantaja senaikaisen palkkasäännöstelyn vuoksi pudotti lähes kolmanneksen. Tukilakot olivat laajat ja laajenivat koko ajan. Miljoonien tukkien pitkä suma Kemijokisuulla uhkasi jo koko kaupunkia. Pienilukuinen työnjohto ja lakon rikkurit tekivät pitkää työpäivää erottelutyömaalla.

Sodan päättymisestä oli kulunut nelisen vuotta. Ihmisillä oli voimakas halu rakentaa elämäänsä, mutta niinä aikoina lähes kaikesta arkipäiväisestäkin oli pula. Työväestön poliittinen tietoisuus ja organisoitumisaste oli suuri. Miehet olivat rintamalla tottuneet kovaan elämään ja väkivaltaankin. Tuollaisessa tilanteessa työnantajapuolen tekemä yhtäkkinen yhteen työntekijäryhmään kohdistama kolmenkymmenen prosentin palkanalennus osoitti työantajapuolen poliittisen pelisilmän puutetta. Työnantajapuoli ei ollut riittävästi  huomioinut, että armeijan käskyvaltasuhteet eivät toimi sellaisenaan työmarkkinoilla, vaan neuvotteluasenne on tarpeellinen. Yksipuolinen ilmoitusluontoinen päätös huomattavasta palkanalennuksesta suorastaan tarjoili sytytystarvikkeita poliittista epävakautta lietsoville ryhmille.
Työmarkkinapoliittinenn asetelma ei kuitenkaan poistanut tai pienentänyt poliisin kohdistuvan väkivaltatekojen rikoslainvastaisuutta ja rangaistavuutta.

Mielenosoittajien marssi Karihaaran työväentalolta kohti Jokisuun erottelutyömaata ei ollut spontaani. Paikalle oli kertynyt noin 3000 mielenosoittajaa. SKP:n piiritoimiston johto oli edellisenä päivänä pyytänyt väkeä tulemaan paikalle mielenosoitusmarssia varten ja johto oli pyytänyt osallistujia varustautumaan kivin ja lyömäasein, ja jättämään naiset ja lapset kotiin. Useita naisia kuitenkin osallistui joukkokokoukseen, ja lähti myös mukaan mielenosoituskulkueeseen. Mielenosoittajat valmistautuivat väkivallan käyttöön. Hengennostatushuudoissa he uhkasivat heittää rikkurit mereen.

SAK:n kommunistinen pääluottamusmies oli vähän aiemmin nostattanut lakkohenkeä todeten

puheessaan, että työläiset eivät pelkää edes Suomen armeijaa. Puheessaan puheenjohtaja uhosi että SAK:ssa on enemmän jäseniä kuin kasarmeilla on sotilaita, ja tarvittaessa työläiset vaikka kivittävät heidät kuoliaaksi.

Kun kolmentuhannen mielenosoittajan kivillä, vasaroilla ja lyömäseilla varustautunut kulkue lähti liikkeelle Jokisuun erottelutyömaata kohti, poliisille tuli siinä vaiheessa tietenkin huoli tapahtumien tulevasta kehityksestä. Mielenosoituskulkueen sivuilla liikkui polkupyörälähettejä,

jotka ryhmittivät isokokoisimmat osallistujat kulkueen keulaan. Kärkijoukoissa marssi myös Kemin kaupunginvaltuuston puheenjohtaja, jolla useat silminnäkijät sanoivat olleen ase taskussaan.

Tehtävänsä mukaisesti poliisit järjestivät ketjun Lautiosaaren tienristeysalueelle. Poliisien tehtävä on hillitä ja estää mielenosoitusten kehittymistä väkivaltaisiksi. Niin oli velvollisuus silloin ja samanlainen velvollisuus on edelleen.

Kun mielenosoituskulkueen kärkiosat  kohtasivat poliisiketjun, sadat kärjen takana olevat mielenosoittajat painoivat voimalla eteenpäin, ja alkoivat heitellä kiviä ja tiiliskiviä poliisien ja samalla myös eturivin mielenosoittajien päälle. Koko kulkueen kärkiosa painui poliisiketjun päälle, ja kymmenet mielenosoittajat alkoivat mukiloida poliiseja kivillä ja lyömäaseilla. Useita poliiseja loukkaantui. Pienilukuinen poliisijoukko joutui tilanteessa täysin alakynteen.

Koulutuksensa mukaisesti poliisi silloin käski päälle käynyttä joukkoa hajaantumaan, ja ampui ilmaan varoituslaukauksia käskyä tehostaakseen. Mielenosoittajajoukko perääntyi ja osa joukosta muodosti pienempiä ryhmiä, jotka uusina aaltoina kävivät poliisin päälle uudelleen useita kertoja.

Lopulta poliisien ilmaan ampumat varoituslaukaukset saivat mielenosoittajat perääntymään ja pakenemaan.

Seuranneessa tilanteessa kuorma-auton alle piiloutunut Anni Kontiokangas sai tapaturmaisesti surmansa, kun kuljettaja nousi autoonsa ja lähti siirtämään sitä.

Paikalle työvuoronsa jälkeen Veitsiluodosta pyöräillyt sivullinen Felix Pietilä lähti muiden mukana pakenemaan sekasortoa, ja sai pakomatkan aikana surmansa luodista. Yksittäinen laukaus lävisti vasemman keuhkon. Poliisin tekemän laboratoriotutkimuksen mukaan surmaluoti ei ollut lähtöisin poliisin aseesta. Myös mielenosoituskulkueen osanottajilla oli mukanaan aseita.

Viranomaisten tiedossa oli, että vähän aiemmin oli useita viranomaisten väkivaltaiseksi tuntemia vallankumouksellisia kiihottajia tullut rajan yli Neuvostoliitosta Suomeen. Osa heistä oli aiemmin loikannut Suomesta Neuvostoliittoon. Suomen kommunistisen puolueen puheenjohtaja Ville Pessi oli käynyt Neuvostoliiton politbyroossa pyytämässä neuvostojoukkoja rajan yli apuun, kunhan kommunistit olisivat ensin saaneet valtakunnassa riittävästi sekasortoa ja väkivaltaa aikaiseksi.

Politbyroon vastaus puheenjohtajalle oli ollut välttelevä, se oli luvannut neuvostojohdon ensin katsovan mitä suomalaistoverit saavat maassaan aikaiseksi. 

Ehkä vasta julkisuuteen tullut asekätkentäkin oli osaltaan jäähdyttämässä neuvostojohdon intoa sekaantua sotilaallisesti tapahtumiin.

Parikymmentä poliisia loukkaantui Kemin kapinassa, muutamat vakavasti. Mielenosoittajat pakenivat lopulta sekasorron vallassa, sadat heistä pitkin metsiä kohti kaupungin keskustaa.

Poliisi haki kuulusteluihin satoja kulkueeseen ja kapinaan osallistuneita. Syytteeseen heistä joutui 127, joista oikeus tuomitsi vankeusrangaistukseen 63 kapinallista. Vähän myöhemmin eli maaliskuussa 1950 Suomen valtio armahti kaikki tuomitut erillislailla. On mahdollista, että päätöksen taustalla on ollut ulkopuolista vaikuttamista. Valtiojohdon olisi syytä olla hyvin tarkkana siinä, että poliittiset seikat eivät vaikuta lainkäyttöön ja seuraamusten mittaamiseen. Tässä tapauksessa näin kävi.

Valtio palautti välittömästi Kemi Oy:n puunkäsittelijöiden palkat ennalleen, kapinaa edeltävälle tasolle.

Poliisi teki kapinapäivän iltana ratsian SKP:n piiritoimistoon. Se löysi piiritoimiston pöydältä vallankumoussuunnitelman, jossa oli kommunistien suunnitelma levittää väkivalta ja sekasorto koko maahan. Paperi joutu Valtiollisen poliisin käsiin, ja siellä se ”katosi” jäljettömiin. 

Sisäministeri Yrjö Leinon aikana Valpo oli kommunistien käsissä. Paperilla olleesta vallankumoussuunnitelmasta on silminnäkijäpoliisin antama todistus.

Vielä viikkoja tapahtumien jälkeen kommunistien joukosta tuli uhkauksia neuvostoarmeijan väliintulosta. Rajavartioston antaman tiedon mukaan kuitenkaan noihin aikoihin sen tietoon ei tullut mitään siihen viittaavaa liikehdintää itärajan takana tai Porkkalassa.

Tapahtuman yhteydessä Kemin poliisi teki sen mitä käskettiin. Se pienintä mahdollista voimaa käyttäen pysäytti väkivaltaan valmistautuneen joukon, ja esti suurten väkivaltaisuuksien syntymisen erottelutyömaalla.  Moni kemiläinen poliisi loukkaantui kapinallisten iskuista ja kivisateesta. Kaikesta huolimatta, heti noiden tapahtumien jälkeen ja pitkin vuosikymmeniä paikallinen poliisi on tullut erittäin hyvin toimeen työväestön ja myös kapinaliikkeeseen osallistujien kanssa. Sopu ja keskinäinen arvostus on säilynyt puolin ja toisin.

Kemi Oy:n puunkäsittelijöiden lakon tueksi alkaneet laajat tukilakot olivat elokuun puolivälissä tuottamassa lakkolaisten tavoitteleman tuloksen, eli puunkäsittelijöiden palkkojen pysymisen ennallaan. Työnantajapuoli oli mahdottomassa tilanteessa, tehtaiden tukilakot laajenivat ja miljoonien uittotukkien suma uhkasi jo Kemin kaupunkia.  

Lakkoliikkeen liepeille ja sen sisään oli kuitenkin sen alettua nopeasti ilmaantunut väkivaltaa ja sekasortoa tavoittelevia ulkopuolisia voimia. Heidän tavoitteensa olivat täysin erit kuin palkoistaan huolestuneiden työläisten tavoitteet. Puunkäsittelytyöntekijöiden tavoite oli saada palkat  nopeasti ennalleen ja lakko loppumaan. Äärivasemmistolaisten SKP:n vallankumouksellisten tavoitteena ei lainkaan ollut puunkäsittelijöiden palkkojen palaaminen ennalleen, vaan lakon jatkuminen ja sekasorto ja väkivalta. 

He tavoittelivat vallankumousta. Monet heistä olisivat mielellään nähneet Stalinin Suomen isäntänä. Kaikkien onneksi poliisi ehti pysäyttää mielenosoituskulkueen, ja sai tilanteen rauhoittumaan nopeasti.

Vallankumoukselliset tarvitsivat marttyyreja.  Felix Pietilän leski oli koko elämänsä ajan surullinen siitä, että hänen työvuoronsa päätyttyä sivullisena tapahtumapaikalle pyöräilleen ja luultavimmin jonkun mielenosoittajan aseesta lähteneeseen luotiin kuolleen miehensä muistoa äärivasemmisto on vuosikymmenet käyttänyt ja käyttää edelleen omassa vallankumouspropagandassaan.

Vasemmiston paikalle pystyttämässä muistomerkin teksti vääristelee tapahtumia. 

Tekstin mukaan poliisi avasi tulen kohti työläisten rauhallista mielenosoitusta. 

Mielenosoitus ei ollut rauhallinen, ja poliisi ampui ainoastaan varoituslaukauksia ilmaan, poliisi ei missään vaiheessa ampunut kohti mielenosoittajia.

Valtionapupäätöksen teoria ja käytäntö, tapaus Sauvosaaren urheilukenttä

Sauvosaaren yleisurheilukentän peruskorjaus on alkanut. Kemi haki opetus- ja kulttuuriministeriöltä myös valtionapua urheilukentän peruskorjauksen rahoitukseen, mutta ei sitä saanut. Valtionavun määrä urheilupaikkarakentamisen hankkeissa on yleensä suuruusluokkaa 25 prosenttia hankkeen kokonaismenoista. Opetus- ja kulttuuriministeriö tekee valtionapupäätökset vapaata harkintaa käyttäen, eli vapaasti poliittisin perustein. Eli ministeriön harkintavaltaa apupäätökdissä ei ole sidottu minkään lain asettamilla kriteereillä. Ministeriön ei tarvitse perustella päätöksiä, ja päätöksistä ei voi valittaa.

Julkisen rahan yli yhteisten varojen kohdentamisessa oikeudenmukaisuus on ehdoton pääsääntö. Yhteiskunnallinen oikeudenmukaisuus vaatii olosuhteiden tasoittamista. Taustalla on viime kädessä tarve ylläpitää yhteiskunnallista eheyttä. Oikeudenmukaisuus vaatii, että yhteistä rahaa kohdennetaan tarveperusteisesti ja ennen kaikkea sinne, missä tarve on suurin. Eli valtio ja julkinen valta tukee rahallisesti eniten niitä ihmisiä, jotka ovat kaikkein huonoimmassa asemassa, jotta heillä olisi mahdollisuus päästä enemmän tasoihin muiden kanssa. Ja valtio korjaa tietä siellä missä tarve on suurin, ja missä tiet ovat kaikkein huonoimmassa kunnossa, jotta olosuhteet tasoittuisivat. Valtio tukee valtionavustuksin niitä investointihankkeita, joille on kaikkein suurin tarve, jotta olosuhteet tulisivat paremmin tasoihin muualla vallitsevien olosuhteiden kanssa. Oikeasuhtaisuuden periaate on julkisen rahan kohdentamisen ehdoton päädääntö.

Suomessa on 240 päällystettyä yleisurheilukenttää. Tässä joukossa Sauvosaaren yleisurheilukenttä on koko Suomen vanhin ja huonokuntoisin kenttä. Eli tarve sen korjaamiseen on kaikista suurin. Niinpä tarveperusteisesti ja oikeudenmukaisuusperustein Sauvosaaren kentän olisi pitänyt olla valtionapulistalla aivan kärjessä, ensimmäisenä. Urheilu- ja kulttuuriministeri Sampo Terho avustajineen hylkäsi kuitenkin Kemin kaupungin tekemän valtionapuhakemuksen, ja Sauvosaaren kentän peruskorjaus ei saanut lainkaan valtionapua. Kulttuuri ja urheiluministerin tekemä Kemin valtionapuhakemuksen hylkäämispäätös onkin yleisen tarveharkintaperustelun vastainen, ja päätös ei noudata oikeasuhtaisuuden vaatimusta.

Tässä tapauksessa ministerin tekemän päätöksen luonne on erityinen. Kulttuuri ja urheiluministeriö teki liikuntapapaikkarakentamisen valtionapupäätökset huhtikuussa 2019, hallituksen jo muututtua toimitusministeristöksi. Ministeriö on tehnyt Kemin hakemuksen hylkäyspäätöksen 14.4.2019. Päiväys on merkitty päätökseen. Pääministeri Sipilä oli pyytänyt hallituksensa eroa 8. maaliskuuta, jolloin hallitus muuttui toimitusministeristöksi ja ministereistä tuli toimitusministereitä.

Valtiosääntöoikeudellisen perinteen mukaisesti toimitusministeristö ei tee poliittisia ratkaisuja ja toimitusministeristö ei tee vapaata poliittista harkintaa sisältäviä päätöksiä. Toimitusministeristö hoitaa ainoastaan tarpeelliset juokseva asiat. Toimitusministerinä valtionapupäätöksiä tehneellä kulttuuri- ja urheiluministeri Sampo Terholla ei siten ollut valtiosäännöstä ja sen tulkinnasta johdettua mahdollisuutta ja oikeutta tehdä valtionapupäätöksiä poliittisin perustein ja vapaasti harkiten. Siinä tilanteessa toimitusministerin olisi pitänyt tehdä valtionapupäätökset korostetun virkamiesluonteisesti, eli tehdä päätökset täysin tarveperusteisesti, samalla täyttäen yleisen oikeudenmukaisuuden ja päätösperustelun läpinäkyvyyden vaatimukset.

Itse näin kemiläisenä on todettava, että huhtikuisten urheilupaikkarakentamisen valtionapupäätöksien osalta nuoren ja energisen kulttuuri- ja urheiluministerin toimintaan jää valtiosääntöoikeudellisesta tulkintaperinteestä johdettava tahra.

Luultavasti kulttuuri- ja urheiluministerin kotiseudulla ollaan valtion rahanjakoon tyytyväisempiä. Sikäläiset liikuntapaikkarakentamisen valtionapuhakemukset näyttivät menestyneen rahanjaossa varsin hyvin. Kemiläinen vientiteollisuus, mm. kaksi valtavaa puunjalostustehdasta ja kromikaivos, tuottaa huomattavan siivun Suomen bruttokansantuotteesta ja samalla merkittävästi rahaa valtion kassaan. On aivan kohtuullista, että kaupunki saa valtionavun muodossa jotakin myös takaisinpäin silloin kun tarve on suuri ja lain säädökset ja kaikki oikeusperiaatteet hanketta täydellisesti puoltavat.

Miten onnistui vapaaehtoisen maanpuolustuksen lakiuudistus

Vuodesta 2007 alkaen voimassaollut Laki vapaaehtoisesta maanpuolustuskoulutuksesta on ollut käytännöllinen ja toimiva, ja on täyttänyt sille asetetut tavoitteet. Puolustusvoimille on ollut edullista hankkia sotilaallista kertausharjoituskoulutusta Maanpuolustuskoulutusyhdistykseltä.

Hallitusohjelman 2015 kirjausten mukaan vapaaehtoisten harjoitusten ja reservin omaehtoisen koulutuksen edellytykset turvataan.

Valtioneuvoston vuonna 2017 antaman puolustusselonteon mukaan vapaaehtoisen maanpuolustuksen toimintaedellytykset varmistetaan.

Maaliskuussa säädetty ja ensi vuoden alussa voimaantuleva lakimuutos vie Maanpuolustuskoulutukselta

oikeuden järjestää sotilaallista koulutusta. Tehtäväksi jää sotilaallisen valmiuden koulutustyö, ja sen ala laajenee aiemmasta.

Puolustusministeri Jussi Niinistö on toimikaudellaan monella tavalla kehittänyt ja parantanut puolustusvoimien valmiutta.

Siihen on tähdännyt myös vapaaehtoisesta maanpuolustuksesta vuonna 2007 annetun lain muutostyö. Lakimuutos jää kuitenkin jonkun verran niistä tavoitteista, joita uudistuksella on alunperin haettu.

Kun lakimuutos kuitenkin tulee voimaan, muutoksessa on tarpeellista nähdä sen hyvät puolet. Sotilaallisia valmiuksia palvelevan koulutuksen tehtäväkenttä selkeästi laajenee ja saa uutta syvyyttä, ja lakimuutos tuo MPK:lle uusia tehtäviä. Sen lisäksi sisäministeriössä valmisteilla oleva virka-apulainsäädännön uudistus ja reservipoliisijärjestelmän uudistaminen voivat lähivuosien aikana tuoda lisätehtäviä myös Maanpuolustuskoulutukselle.

Puolustusministeri Jussi Niinistön asetti työryhmän selvittämään vapaaehtoisen maanpuolustuksen kehittämistä syyskuussa 2017. Tehtävänä oli selvittää toimintamalli, jossa sotilaallinen koulutus siirtyy kokonaisuudessaan PV:lle, ja MPK:n sotilaallisia valmiuksia kehittävää koulutusta laajennetaan. Tehtävänannon mukaisesti muutoksilla tuli tavoitella paikallisjoukkojen suorituskyvyn lisäämistä, lainsäädännön selkiyttämistä ja reserviläisten sitoutuneisuuden ja motivoinnin lisäämistä.

Selvityksen mukaan "sotilaallisia valmiuksia palvelevan koulutuksen laajentaminen on kulmakivi koko uudelleenjärjestelyä tarkasteltaessa, ja se muuttaa MPK:n koulutustoiminnan ja koulutusmahdollisuudet nykyistä laajemmaksi."

Hallitus ryhtyi muuttamaan vapaaehtoista maanpuolustuskoulutusta antamalla eduskunnalle asiasta kaksi erillistä lakiesitystä loppuvuoden 2018 aikana, hallituksen esitykset 79/2018 ja HE254/2018. Perustuslakivaliokunta lausunnossaan kummasteli kahden erillisen esityksen käytäntöä. Toisen lakimuutoksen osalta perustuslakivaliokunta edellytti sisällön selkeää rajaamista jotta laki voidaan säätää tavanomaisen lain säätämisjärjestyksessä. Jos vapaaehtoisen maanpuolustuskoulutuksen lakimuutokset olisivat olleet yhdessä hallituksen esityksessä, MPK:n koulutustoimintaa koskeva lakimuutos olisi toteutunut erilaisena tai mahdollisesti jäänyt kokonaan toteutumatta.

Maanpuolustuskoulutuksen tehtäväkenttää 

tarkennettiin ja muutettiin kahdella erillisellä lakiesityksellä. Molempien lakiesitysten perusteluosassa on taustoituksena mainittu valtioneuvoston antama puolustuspoliittinen selonteko helmikuulta 2017. Selonteossa vapaaehtoinen maanpuolustuksesta sanotaan: "Maanpuolustuskoulutusyhdistystä kehitetään puolustusvoimien strategisena kumppanina pohjoismaisten toimintaperiaatteiden mukaisesti. Tavoitteena on vahvistaa vapaaehtoisen maanpuolustuksen asemaa paikallispuolustuksessa sekä virka-aputehtävissä. Vapaaehtoisen maanpuolustuksen toimintaedellytykset varmistetaan."

Selonteko ei kuitenkaan mainitse lainsäädännöllisiä muutostarpeita vapaaehtoiseen maanpuolustuskoulutukseen.

Puolustusvoimat ilmoitti 22.6.2017 luovuttavansa 400 rynnäkkökivääriä Maanpuolustuskoulutusyhdistykselle.

Puolustusvoimien pääesikunnan esittämä ja puolustusministerin allekirjoittama aloite 400:n modifoidun rynnäkkökiväärin lahjoittamisesta MPK:lle joutui heti alkumetreillä vastatuuleen. Eduskunnassa Erkki Tuomioja ja Sirpa Paatero tekivät 7.7. asiasta puolustusministerille kirjallisen kysymyksen, jossa he pitivät toimenpidettä lakiin perustumattomana. Edustajat pitivät toimenpidettä myös MPK:lle lailla säädetyn julkisen hallintotehtävän merkittävänä laajennuksena ja siten perustuslain 124 pykälän kannalta ongelmallisena.

Perustuslain 124 pykälän mukaan:

”Julkinen hallintotehtävä voidaan antaa muulle kuin viranomaiselle vain lailla tai lain nojalla, jos se on tarpeen tehtävän tarkoituksenmukaiseksi hoitamiseksi eikä vaaranna perusoikeuksia, oikeusturvaa tai muita hyvän hallinnon vaatimuksia. Merkittävää julkisen vallan käyttöä sisältäviä tehtäviä voidaan kuitenkin antaa vain viranomaiselle."

EU:n asedirektiivi ja siihen neuvoteltu kansallinen reserviläispoikkeama loivat tarpeen tehdä muutoksia suomalaiseen aselainsäädäntöön. Tämä oli taustalla myös vapaaehtoisesta maanpuolustuskoulutuksesta annetun lain muutostyössä.

Myös rynnäkkökiväärien luovutuspäätöksen läpivieminen edellytti vapaaehtoisesta maanpuolustuskoulutuksesta annetun lain muuttamista eli asian kirjaamista lakiin. Hallitus antoi 11.10. lakiesityksen Aselain muuttamisesta. Samaan esitykseen oli lisätty esitys vapaaehtoisesta maanpuolustuksesta annettuun lakiin lisättävästä 20a-pykälästä. Pykälän teksti kirjaa ja täsmentää Maanpuolustuskoulutusyhdistyksen sotilaallisia valmiuksia palvelevan ampumakoulutuksen sisältöä muun muassa annettavaksi MPK:n omilla aseilla ja muillakin kuin puolustusvoimien ampumaradoilla.

Perustuslakivaliokunta antoi alkuperäisestä lakiesityksestä 20a-pykälää koskevan valtiosääntöoikeudellisen huomautuksen, ja edellytti pykälän sisällön muuttamista. Alkuperäisessä esityksessä MPK:n järjestämän ampumakoulutuksen sisällöstä laajuudesta ja muista ehdoista säädetään valtioneuvoston asetuksella. Huomautuksen mukaan lakiesitys voidaan säätää tavanomaisen lain säätämisjärjestyksessä ainoastaan, jos esityksessä mainittua Maanpuolustuskoulutuksen antaman ampumakoulutuksen sisältöä, laajuutta ja puitteita merkittävästi täsmennetään ja rajataan. Sellaisenaan esitys olisi edellyttänyt perustuslain säätämisjärjestystä. 

Aselain muutosesitys on nyt kaikilta osin hyväksytty eduskunnassa. Vapaaehtoista maanpuolustusta koskevat lakimuutokset on hyväksytty eduskunnassa hallituksen tekemän esityksen 254/2018 mukaisina ja ne tulevat voimaan ensi vuoden alusta.

Lainsäädäntötyö olisi voinut edetä  tarkoituksenmukaisemmin, jolloin hallitus olisi saavuttanut asettamansa tavoitteet enemmän suunnitelmallisesti. Näin olisi tapahtunut jos esityksen laatija olisi riittävän tarkoin tutustunut alkuperäisen vuonna 2007 vapaaehtoisesta maanpuolustuskoulutuksesta annetun lain valmisteluaineistoon ja siitä annettuun perustuslakivaliokunnan lausuntoon. 

Lain mukaan MPK ei enää anna sotilaallista koulutusta, mutta lakimuutos toisaalta laajentaa ja syventää MPK:n antaman sotilaallisia valmiuksia palvelevan kouluksen aluetta. MPK:n sotilaallisia valmiuksia palvelevassa koulutuksessa voidaan käsitellä ja käyttää Puolustusvoimien aseita, mutta niillä ei saa ampua. Vapaaehtoisen maanpuolustuskoulutuksen lakimuutospaketti ei kokonaisuudessaan toteutunut hallituksen alunperin tavoittelemassa muodossa ja laajuudessa. Siitä huolimatta on syytä uskoa lakimuutoksen vilpittömästi pyrkivän edistämään Puolustusvoimien sotilaallisen valmiuden parantamista ja kehittämistä. 

MPK:n sotilaallista valmiutta palvelevissa harjoituksissa ei saa uuden lain myötä enää ylläpitää ampumataitoa Puolustusvoimien aseilla. Myöskään 400:n rynnäkkökiväärin lahjoitus Puolustusvoimilta MPK:lle ei ole vielä toteutunut. Maanpuolustuskoulutuksen kouluttajan onkin tässä tilanteessa työlästä        ymmärtää mitä kautta valmiuden parantaminen toteutuu, ja miten lakimuutoksella on turvattu puolustusselonteon lupaamat vapaaehtoisen maanpuolustuksen toimintaedellytykset.

Ensi vuonna lain voimaantulon myötä soveltamiskäytäntö asettuu uomiinsa lakimuutosten mukaisena. Toivottavasti silloin kaikki osapuolet, myös kouluttajataso, voivat todeta uudistuksen täysin onnistuneen ja täyttävän tavoitteensa.